文/王德 田艷輝

　　黨的十九屆五中全會提出，加強財政資源統籌，深化預算管理制度改革，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。機關運行成本管理是政府治理的重要組成部分，提升機關運行成本管理質量，建立健全管理框架體系，構建機關運行成本管理新格局，是貫徹落實習近平總書記要求和五中全會精神、加強政府自身建設的必然要求，也是規范行政管理、創建節約型機關的重要內容，更是推進機關事務治理能力和治理體系現代化的重要舉措。

　　機關運行成本管理扎實推進

　　為落實《機關事務管理條例》要求，國管局會同中央國家機關各部門和各?。▍^、市）機關事務管理部門，聯合統計部門深入開展政府機關運行成本調查統計工作，制定政策制度，完善工作機制，扎實推進機關運行成本管理創新研究，狠抓降低運行成本工作，取得了階段性成效。

　　國管局自2009年開始，對中央國家機關各部門機關運行經費開展統計；2016年，會同國家統計局制定《機關運行成本調查統計報表制度》，首次對中央國家機關各部門和省級政府機關的機關運行成本進行調查統計，迄今統計范圍已擴展至各地級市。目前，已有近兩萬家單位納入統計范圍，通過多維度、多層次分析，深挖數據特點，各地區、各部門基本摸清了自身運行成本規模、結構，明確了管控目標，增強了成本節約意識，提升了機關運行效能。按照“一體兩翼”發展思路，國管局協調財政部在政府收支分類科目中首次設置反映機關事務管理職能活動的科目“專項業務及機關事務管理”，集中反映政府機關房地產管理、公務用車管理等方面的支出。配合財政部制定《事業單位成本核算基本指引》，力促行政單位開展成本核算。制定《中央國家機關購買后勤服務管理辦法（試行）》，構建保潔、綠化、辦公家具維修等16大類后勤服務購買標準。通過開發建設統計系統，推動統計手段信息化，實現建立名錄庫、要求全植入、數據可追溯、逐級可審核、歷史可比對、資料可存儲，提高統計效率和水平。同時，會同中央黨校（國家行政學院）、北京國家會計學院開展理論研究，分析英美等國家機關運行成本管理特點及其借鑒意義。開展機關運行成本管理創新理論研究征文活動，營造重視成本、研究成本、控制成本的良好氛圍。

　　當前面臨的主要問題

　　由于政府行為天然具有高壟斷性、非市場性、非營利性等特征，我國機關運行成本呈現出擴張性強、總量偏高、結構不合理等特點。當前，在機關運行成本管理方面，主要存在以下問題。

　　管理體制不夠完善。從管理機構看，機關運行成本統計工作由機關事務管理部門會同統計部門聯合開展，但部分地方機關事務管理部門機構設置和職責權限尚待健全，推進成本統計工作存在一定難度。從職責邊界看，機關事務管理部門與財政部門未理順職責界限，對機關運行成本理解的口徑存在差異，范圍不明確，且機關事務保障資金缺口明顯，完全稽核存在困難。從部門關系看，由于管理職責差異和財政分灶吃飯的現實，在運行成本管理上的關系不順、機制不暢、行為約束力不強。

　　統計質量有待提升。目前的機關運行成本統計工作還存在一些問題，主要是統計范圍需要進一步擴展?，F有機關運行成本統計范圍只到地級市，縣、鄉（鎮）暫未納入統計范圍。與新政府會計制度的銜接尚處在起步階段，成本數據散落在不同會計科目中，缺乏專門的成本歸集科目，成本統計報表的設計、填報口徑與財務報表未實現有機融合。

　　管理標準化程度偏低。預算與支出定額標準體系不完備，水、電、物業、會議、培訓等項目已經建立預算和支出標準，但信息系統開發及運維、委托業務、勞務等領域尚未制定標準，標準總量偏低，標準供給側需要持續發力。會計核算標準化程度較低，尚未制定完備的機關運行成本核算指引體系，成本核算對象、核算項目、歸集方法和流程未統一。此外，存在定額標準與實際脫節的現象，部分定額標準調整滯后，對實際支出指導性不強，且未形成以統計數據為基礎的標準化制定和調整機制。

　　工作透明度有待提高。按照《中華人民共和國預算法》《機關事務管理條例》相關要求，截至2020年7月，已有102個中央部門公開了機關運行經費、“三公”經費等信息。信息公開對控制政府成本、提高監督力度成效明顯?！叭苯涃M是機關運行成本的重要組成部分。根據財政部決算公開數據整理得出，中央部門“三公”經費自公開以來，從2011年的93.64億元下降到2019年的48.74億元，降幅達到47.95%。

　　“三公”經費中，公車購置和運維費占比達到50%以上，相關支出已從2011年的59.15億元下降至2019年的29.92億元，降幅達到49.42%。盡管這些年做了一些工作，但機關運行經費公開口徑仍以公用經費為主，公開內容相對簡單，且目前還沒有對中央部門、各省級機關的機關運行成本公開內容、范圍和時限作出明確規定。

　　構建機關運行成本管理新格局

　　黨的十九屆五中全會提出了構建新發展格局的重大戰略抉擇。落實五中全會要求，改革機關運行成本管理，必須加快構建新發展格局，主要任務有以下幾個方面：

　　理順體制職能，推進管理法治化。首先要建立權責明確、分級管理的成本管理體制。與政府管理體制相適應，建立中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級管理體制，明確一級政府負責一級的機關運行成本統計報告和績效考評責任，明確下一級政府具體負責單位、部門和職責，建立“逐級布置、逐級組織、逐級考核、逐級評價”的管理體制。其次要按照費隨事走、財權與事權相匹配的原則，理順財政部門和機關事務管理部門的權責關系。財政國庫部門主要負責做好賬戶管理（包括賬戶開立、變更、撤銷等）及資金收繳工作，機關事務管理部門主要負責做好預算申報、用款計劃編報、資金支付及財務核算等工作。

　　試點基金制度，推進管理專業化。美國聯邦總務署（GeneralServicesAdministration，GSA）為美國政府機構提供政府采購、辦公用房、公務用車等后勤保障服務，并據此設置了聯邦建筑基金、政府采購基金、信息技術基金等各類聯邦基金。聯邦基金是一組基金的集合，包括一般基金、專項基金、周轉基金等。基金收入來源除了財政撥款，還包含經營性收入等自有資金。自有資金的注入給GSA為聯邦政府機構提供高效、優質服務提供了強大的資金保障。一般基金用于政府的一般性項目，反映根據國會撥款或其他授權資金的收入、支出財務情況。專項基金用于反映按照聯邦法律規定必須?？顚Ｓ玫捻椖慨a生的收入和支出。基金收入來源為政府土地或資產出售收入、政府房產租賃收入等，支出內容主要為支付處置不動產相關費用、租賃辦公用房等。周轉基金用于在交易周期內保障工作順利推進，收入來源于銷售產品或提供服務，支出內容主要為支付債務和產品或服務，支出時無需經過法律程序，周期結束后資金要求重新返還。聯邦建筑基金、采購服務基金、民用房地產建設項目均屬于循環型周轉基金。

　　目前，我國機關運行保障經費仍然以財政撥款為主。由于后勤保障業務主要由機關服務中心或后勤產業集團承擔，當年度財政資金撥付不足時，往往存在以財政撥款公用經費結轉、其他項目資金或者服務中心的事業收入、經營收入等進行“暗補”的現象。據此，可參照GSA設置聯邦基金的做法，推行辦公用房有償使用等機制，建立機關運行服務基金，將財政資金和規定范圍內的事業收入、經營收入、貸款等注入基金中，使原來“暗補”資金變“明補”并納入保障和監督范圍，提高機關運行成本管理透明化、專業化水平。具體做法為：出臺管理辦法。按照政府性基金管理要求，積極探索機關運行服務基金的管理實踐，結合正在推進的機關運行保障立法，對機關運行服務基金管理的收支范圍、運行機制、核算要求、監督檢查等進行規定。明確收入范圍。按照《黨政機關辦公用房管理辦法》，鼓勵有條件的地區探索試行辦公用房租金制。鼓勵試點地區將收繳的租金收入納入辦公用房服務基金管理，充實辦公用房資金保障來源。此外，閑置資產出租、處置及貸款等均可納入基金收入范圍。細分基金類型。可將機關運行服務基金細分為辦公用房服務基金、公務用車服務基金、后勤保障服務基金、辦公資產服務基金、信息系統建設與運維服務基金五大子基金。各子基金按照各自的支出范圍和支出權限嚴格管理和核算。如房地產基金主要用于土地、房產購置及租賃，房屋大中修等。

　　完善統計制度，推進管理規范化。一是持續擴大數據統計范圍。將統計范圍逐步擴展到全國各省、市、縣、鄉（鎮），為實證研究提供大數據支撐。二是建立統計數據會審制度。實行逐級審核、交叉會審、結果通報，確保數據報送的真實性和嚴肅性。三是做好與政府會計制度的銜接。機關運行成本概念源于機關及其職能，是機關運行對象化的費用。明確機關運行成本的內涵和外延，明晰公共履職成本與機關運行成本界限，實行公共服務資產與機關運行資產分開核算，是準確計量、記錄和報告成本狀況的基礎。四是建立數據分析制度。緊密結合各機關職能，建立機關成本枚舉庫，減少統計人員的職業判斷。建立普遍適用的統計分析模型，加強數據挖掘與利用，為政府科學決策提供支撐。五是加強統計能力建設。公開選聘多領域理論和實踐專家，建立咨詢專家庫。依托各地區部門，建立統計聯絡員庫。選拔培養統計骨干人才，全面提升統計工作整體水平。

　　著眼于“五個一”建設，推動管理標準化。構建一個完備標準庫。通過作業成本法分析每一類機關事務的驅動因素，歸類總結相應的作業活動類型，制定機關運行的業務保障標準、實物定額和費用定額標準。參考物價水平、經濟發展、統計分析等因素推動標準體系動態調整。制定一套指引體系。具體包含機關運行成本會計核算的基本指引、具體指引及案例集，統一規范成本核算對象、核算項目及歸集流程，實現各單位成本數據橫向、縱向可比。固化一個成本報告框架。開展成本總額、單位成本分析，掌握機關運行成本規模、結構和特點。按照功能分類、預算支出經濟分類、主要業務活動等多維度形成成本報告，為科學管控成本奠定基礎。制定一套績效評價指標。突出結果導向，從成本總額及結構、政府采購執行、后勤服務市場化改革、機關運行資產管理等多方面構建指標體系，試點成熟后擴展考核范圍，力爭成為考核政府績效的重要指標。推進一項標準化核算?；诠蚕砟Ｊ降臅嫼怂愀芸刂瞥杀尽⒔档拓攧诊L險。鼓勵建立機關財務共享中心，重新構建機關會計核算流程，實現會計核算標準化。加快推進差旅、公務接待貨幣化改革，引入公務人員節約成本激勵機制，推動由據實報銷向按標準報銷模式轉變。

　　建立公開機制，推進工作透明化。英國通過實行部門運行經費限額管理、經常性支出分類管理、建立成本信息披露制度、將市場機制和競爭機制引入成本績效管理等一系列改革，逐步實現了機關運行成本以過程控制為主到結果導向的轉變。在信息公開方面，英國建立了政府財務信息披露制度，各部門的財務報告經國家審計署審計后對外公布。財務報告主要包括資源產出概要表、運營成本表、資產負債表等。向公眾報告服務成本有關信息是財務報告的主要目標之一。在成本披露信息中，經常性支出屬于部門支出限額的一部分，主要包括五大類：員工成本，包括公務員工資、退休金、培訓、差旅等；住宿支出，包括租金和維修費等；辦公服務支出，包括辦公用品、辦公設備及運維等；外包服務支出，包括咨詢費、委托業務費等；折舊，行政成本中的相關折舊費用。此外，政府財務報告還需要公開披露部門管理、財政收支、業績信息等。

　　公開、透明管理有助于加強監督。機關運行成本公開什么，如何公開，對貫徹落實政府過緊日子要求意義重大。在總結國外成本信息披露經驗的基礎上，結合實際建立和完善我國機關運行成本公開制度。一是建立健全信息公開法律法規，明確各級政府公開成本信息責任、公開要求及公開時限等。二是建立統一的機關運行成本公開平臺，細分為中央級別、各省市級別兩大模塊，各部門同時在本部門網站以及統一平臺上公開。三是規范公開頻率及內容。機關運行成本實行按年度公開，信息披露的重點為受托責任的履行、成本的控制以及績效目標實現等?？偝杀緢蟊?、主要業務活動成本表及其解釋說明等均應納入公開范圍。