文/朱呈義 錦曉晨

　　2020年初，財政部公布《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號），規范和加強政府購買服務管理，凸顯了政府購買服務的重要意義。機關后勤服務是保障機關安全有序高效運行的不可或缺基礎，是機關事務工作的重要組成，也是服務業發展的重要方面。近些年，各級政府推進后勤服務供給側結構性改革，創新后勤服務供給方式，實施向社會力量購買后勤服務，取得積極成效。在新形勢下，各級機關如何貫徹執行《政府購買服務管理辦法》，優化后勤服務購買機制，提升后勤服務供給質量，助推機關事務改革發展，值得深入研究。

　　厘清政府采購服務和政府購買服務的關系

制度功能各有側重。政府采購服務是財政支出管理的一項基本制度，也是處理政府和市場交易關系的制度體系，主要就政府市場交易行為的采購環節作出規范，主要目的是規范政府采購資金使用，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。我國自1996年探索建立的政府采購制度，在節約財政資金、創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉以及推動實現國家經濟社會發展目標等方面發揮了積極作用。政府購買服務作為一項重要改革舉措，主要目的是轉變政府職能，創新公共服務供給機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共服務質量和效率。

　　主體和內容略有差異。政府采購服務，采購主體是各級國家機關、事業單位和團體組織，承接主體是各類法人、其他組織或者自然人，采購的內容包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。政府購買服務，購買主體為承擔國家機構職能的組織，包括各級國家機關以及承擔行政職能的事業單位和使用行政編制的群團組織機關，承接主體是各類法人、組織及自然人，購買的內容是政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。很明顯，公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織采購服務的行為性質是政府采購服務，不屬于政府購買服務范疇。

　　具體程序不盡相同。政府購買服務應當按照政府采購方式和程序實施，但它強調的重點是“改革”，著重要解決的是政府從“養人辦事”到購買服務的職能轉變問題，這與政府采購并不完全相同。而且，政府購買服務的購買重點是受益對象為社會公眾的公共服務，這與政府采購行為只涉及購買者、供應者兩方的治理結構也是完全不同的。因此，在政府購買服務項目中，履約管理、績效評價等工作環節格外重要。

　　目前，機關運行所需的后勤服務已經實現了從“辦服務”向“買服務”的轉型，后勤服務購買已經成為服務供給的主渠道。據初步統計，中央國家機關后勤服務社會化率近80%，很多地方機關后勤服務社會化率超過90%。具體實踐中，一方面，現行政府采購法律法規及配套文件適用于后勤服務購買，《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確了政府采購法所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》專門指出為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務（包括公文印刷、物業管理、公車租賃、系統維護等）為第一類服務項目；另一方面，隨著政府購買服務制度的推廣，符合條件的后勤服務購買執行政府購買服務規定，《政府購買服務管理辦法》規定政府購買服務的內容包括政府履職所需輔助性服務，各級政府部門編制的政府購買服務指導性目錄也多將后勤服務列入。實際操作中，有的機關事務管理部門預算中政府采購服務預算與政府購買服務預算并列存在，既要遵守政府購買服務的規定又要遵守政府采購的規定，政府采購后勤服務和政府購買后勤服務是兼容并存的。

　　后勤服務購買的實踐模式

機關事務工作長期發展的不平衡不充分，各地區、各層級間機關事務管理部門不統一，性質、職責、權限、運作模式等方面差異較大。具體到后勤服務購買方面，在不同法律制度的規制和不同購買主體組織實施下，呈現出不同的實踐模式。

　　第一種是國家機關直接負責后勤服務購買，服務經費列入單位本級預算。主要有兩種情況：一是獨立辦公且不設機關服務中心的機關，一般是直接向社會力量購買后勤服務，服務經費列入部門本級預算，具體組織實施由負責機關事務工作的內設機構承擔；二是行政機構性質的機關事務管理部門直接向社會力量購買后勤服務，統一保障集中辦公區后勤服務或其他機關后勤服務，相應后勤經費列入機關事務管理部門本級預算。這兩類情況均屬于政府購買服務。

　　第二種是公益一類事業單位負責后勤服務購買，服務經費列入事業單位預算。本輪黨和國家機構改革后，多數市縣兩級設立了公益一類的機關事務服務中心（有的稱管理或保障中心），同時為提供更加高效專業的服務保障，省市兩級機關事務管理部門也下設了公益一類的區域、專業保障中心，相應服務經費直接列入負責組織實施的單位預算。這類公益一類事業單位購買后勤服務，屬于政府采購服務范疇，不屬于政府購買服務范疇。

　　第三種是公益二類事業單位負責后勤服務購買。本輪黨和國家機構改革后，有些縣區設立了公益二類的機關事務服務中心，后勤服務經費劃撥至機關事務服務中心，由其組織實施后勤服務購買，這種情況屬于政府采購服務的范疇。值得注意的是，《財政部、中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜（2016）53號）提出，“凡是公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，應當將財政撥款改為政府購買服務”，并明確購買服務的行政主管部門應當將相關經費預算由事業單位調整至部門本級管理。隨著政府購買服務改革深入推進，公益二類的機關事務服務中心可能成為后勤服務的承接主體。

　　第四種是未分類的機關服務中心負責后勤服務購買。目前，中央和國家機關、部分省級機關所屬機關服務中心承擔著后勤服務組織實施，但還沒有進行分類改革。大部分機關將后勤服務經費列入部門本級預算，預算包括機關服務中心自辦服務和外包服務，委托機關服務中心組織提供后勤服務，機關與機關服務中心之間通過服務協議或者購買合同等方式，建立財務結算關系，按照約定由機關向機關服務中心支付費用。但也有機關將后勤服務經費直接列入機關服務中心預算，由機關服務中心直接負責購買后勤服務或者用于自辦服務。

　　不斷優化后勤服務

購買分析對比不同后勤服務購買實踐模式，可以發現絕大多數后勤服務最終是由各種社會力量提供的，支出的基本都是財政經費，只不過是在購買過程中組織實施主體有所差異，有的是機關直接購買服務，有的是通過專門機構采購服務，相應地運用了不同制度規范。但是，無論由誰組織實施，從所服務保障的機關而言，更關注的是供給的后勤服務質量、支出經費效果等。因此，應在依規依法采用購買機制的前提下，組織實施后勤服務購買，不宜糾結于是政府采購還是政府購買，而應突出后勤服務購買流程、質量、績效等要素，切實優化工作機制，提升服務保障質量。

　　嚴格流程，發揮程序控制作用。后勤服務經費來源于財政性資金，無論購買主體性質如何，都要嚴格按照程序購買，公開擇優選擇承接主體。實際上，政府購買服務是在政府采購基礎上發展而來，兩者在程序上不存在沖突，政府購買服務的采購環節適用政府采購的程序規定，還強調績效管理。因此，要推進后勤服務購買的規范化，充分融合政府購買服務和政府采購的程序，做好可行性研究，合理確定需求，嚴格預算編制，強化采購實施，穩慎簽訂合同，做好履約驗收和績效評估工作，及時公布結果。

　　以事定費，公開擇優確定供給。機關后勤服務成本受控于屬地物價、辦公區面積、結構、年代等以及服務效果等因素，很難實現統一定價標準，但每處機關辦公區的后勤服務項目具有內容相對固定、連續性強、價格變化幅度小的特點。要積極推動以事定費，充分發揮市場機制作用，通過公平競爭擇優確定承接主體，加強履約管理，根據服務數量和質量等因素按照合同約定支付款項，在預算保障的前提下鼓勵簽訂履行期限不超過3年的購買服務合同。對于某些因安全保密等原因需要自辦的后勤服務項目，可根據往年成本核算結果申請預算。

　　費隨事轉，完善經費保障機制。順暢的經費保障機制是做好后勤服務購買工作的前提和基礎。隨著機構職能調整，要按照費隨事轉原則，相應調整經費預算渠道，對于公益一類事業單位承擔后勤服務組織實施的，宜將服務經費直接列入事業單位預算，盡量減少資金、工作“二傳手”現象。在本輪黨和國家機構改革中，對機關后勤服務保障方式作了一些探索創新，國管局按照統一項目、統一標準、經費歸口、資源共享的原則，統一向國家醫療保障局、國家國際發展合作署等新組建部門提供后勤服務，相應后勤服務經費劃轉至國管局預算，運行效果良好。

　　講求績效，提高服務供給質量。機關后勤服務屬于機關內部事務。機關事務管理部門要加強后勤服務購買項目績效管理，開展事前績效評估，定期對所購服務實施情況開展績效評價。可以探索建立機關事務管理部門、服務對象及第三方組成的績效評估機制，績效評價結果要向服務對象公布，并作為以后年度預算編制和選擇承接主體的重要參考依據。

　　（作者單位：國家機關事務管理局）